视频监控下个人隐私的司法保障（二）——行政篇

民法调整的是平等民事主体间的权利义务关系，视频监控由于与公共利益密切相关，仅靠民法难以有效保障公民隐私不受侵犯。我国行政机关依照行政法对视频监控进行管理，以维护社会安全，保障公民隐私。

我国行政法关于隐私保护的规定主要体现在《治安管理处罚法》第42条第（六）项，即偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。此外，《保安服务条例》第25条规定，保安服务中使用监控设备不得侵犯他人合法权益或者个人隐私；第43条第（二）项还规定了保安服务中使用监控设备侵犯他人隐私，应当承担的法律责任。以下四个案例，代表了行政法对监控下个人隐私进行保护的主要类型：

一、安装摄像头偷拍他人隐私，是治安违法行为，依法应处以拘留和罚款。

在乔某某诉时某人格权纠纷一案中，公安机关认定偷窥他人的行为属于侵犯隐私权，对其处以拘留的行政处罚。

（一）基本案情

2015年9月12日晚上，乔某某在家中卫生间洗澡，发现卫生间安装有摄像头。后向洛阳市公安局南昌路分局报案，称其继父时某在家中安装微型摄像头对其进行偷拍。洛阳市公安局南昌路分局受理后，作出南昌公（治）行罚决字（2015）0120号行政处罚决定书。该行政处罚决定书载明：“现查明2015年9月11日，时某在洛阳市涧西区某小区601号主卧卫生洗澡间安装微型摄像头对其继女乔某某进行偷拍、窃听，侵犯其隐私。经询问时某对安装摄像头侵犯隐私的违法事实供认不讳，以上事实有报案材料、抓获经过、询问笔录、证人证言、视频录像、截图照片等证据证实”，并决定对时某处以行政拘留七日，并处罚款伍佰元的行政处罚。庭审中，时某对其安装摄像头没有异议，但辩称安装摄像头的目的并非是为了偷拍乔某某。乔某某起诉至法院请求判令时某立即停止侵权行为、赔礼道歉并赔偿损失。

（二）裁判结果

法院认定，乔某某诉其继父时某在家中卫生间安装摄像头对其进行偷拍侵犯其隐私权，有乔某某的报案材料，洛阳市公安局南昌路分局的抓获证明、询问时某的笔录、提取的视频录像和截图照片、行政处罚决定书，以及时某的保证书等一系列证据证明，这些证据是乔某某发现被偷拍，及时向公安部门报案，公安部门依职权进行的调查取证及对偷拍人时某作出了行政处罚。这些证据来源真实可靠，证据之间相互印证，已形成了一个较完整的证据链条，能证明时某在家中卫生间安装摄像头对乔某某进行偷拍。故乔某某诉时某卫生间安装摄像头对其进行偷拍侵犯其隐私权，事实清楚，证据充分。最终判决时某赔偿乔某某精神抚慰金5000元。

（三）案件评析

对于利用摄像头偷拍他人隐私的行为，笔者在公开的行政判决书中没有找到典型案例，本案实际上依然是隐私权的民事纠纷，但以行政处罚决定作为认定事实的重要证据。时某在家中安装微型摄像头拍摄乔某洗澡，违反了《治安管理处罚法》第42条第（六）项的规定，公安机关对其处以拘留和罚款行政处罚，于法有据。因此，在私密场所安装摄像头，偷拍他人隐私的行为，是行政违法行为，应当依法惩处。

二、涉及监控的政府信息，应采取恰当的方式公开，平衡公众知情权和公民隐私权

在政府信息公开案件中，公安机关对所掌握的监控信息是否应当公开，应当如何公开？成都市中级人民法院在其审理的张某诉双流县公安局政府信息公开案中，给出了他们的意见。

（一）基本案情

2014年7月16日，张某向双流县公安局邮寄政府信息公开申请，要求公开2014年7月12日12时至24时位于长冶路四段龙饮轩茶楼门口的天眼监控，用于其被打案件的证据，同时载明所需信息指定提供方式为书面及光盘。2014年7月18日双流县公安局收到该份申请，于2014年7月30日作出双公答字（2014）068号政府信息公开答复，内容为“经查，申请人要求复制内容刻盘予以公开，依据相关规定本机关无法按照申请人要求的形式提供政府信息，但你可持本回复书至双流县公安局东升派出所查看该处时段天网监控内容”。双流县公安局于2014年8月5日向张某邮寄了该份政府信息公开答复书，张某现已收到该份答复书。张某对该答复书不服起诉至法院，一审法院驳回了其上诉请求。

（二）裁判结果

成都中院认为，根据本案查明的事实，上诉人张某申请公开的是“天网”监控视频内容。“天网”监控是对一定范围内的街面情况进行全面、持续地视频记录，凡是在该范围内出现的人员、车辆，发生的事件等均进入记录范围之内。因此，“天网”监控所拍摄的视频包含了众多不特定的人员的活动信息，涉及个人隐私，故对此类信息在公开方式和范围上需要更加严格的要求。上诉人张某申请公开“天网”监控视频影像资料的时间跨度长，涉及不特定人员的活动信息，故被上诉人双流县公安局尽管没有以上诉人张某要求的纸面及光盘形式向其公开，但是告知了查看相关视频的途径，既保证了上诉人张某的知情权，也防止了他人隐私外泄，其答复符合《政府信息公开条例》第十四条第四款和第二十六条的规定，应当认定履行了政府信息公开的职责。被上诉人双流县公安局收到申请后，在15个工作日内作出答复，之后又邮寄送达给上诉人张某，程序合法。上诉人张某的上诉主张于法无据，不能成立，不予支持。判决驳回张某上诉，维持原判。

（三）案件评析

本案为涉及监控内容的政府信息公开提供了一种可行的模式，即不直接向申请人提供监控录像的视频录像，而是要求其到公安机关查看监控信息，既保证被申请人的知情权，也防止了他人隐私外泄。公安机关掌握着大量监控信息，一方面，这些信息在收集案件证据和加强社会管理方面有着巨大的作用；另一方面，这些信息涉及公共安全和公民隐私，一旦泄露会可能造成严重的后果，因此公安机关应严格对监控信息的管理，保护公民隐私权。

三、公安机关办案场所有监控的，未能提供监控视频，应承担行政诉讼中举证不能的后果

公安机关办案场所的监控是其作出行政行为的重要证据，公安机关不能提供这一证据，应承担举证不能后果。襄汾县人民法院审理的郭某某诉襄汾县公安局行政处罚一案说明了这一点。

（一）基本案情

原告郭某某以第三人杜某某安装摄像头侵犯其隐私权为由，先后两次将杜某某在襄汾县城桥西街经营的“桥西一绝摄影城”二楼阳台防护栏上东西两边摄像头设施损坏。2015年5月25日经被告襄汾县公安局传唤，郭某某到被告新城派出所执法办案区，被告告知了原告权利义务并进行了询问和行政处罚的事先告知，原告也提出了申辩，送达了行政处罚决定书等法律程序。被告的执法办案区有监控视频设备并进行了录制。当日被告以原告故意损毁公私财物，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定作出对原告行政拘留五日的处罚后送襄汾县拘留所执行完毕。原告起诉请求法院依法撤销被告对其所作出的行政处罚决定书。

为查明案件事实，法院向被告调取2015年5月25日办案时监控视频资料，被告以该治安案件监控视频资料无存档，已覆盖为由，没有提供。

（二）裁判结果

法院认为，原告郭某某所诉被告对其治安行政处罚过程中，对其询问笔录，送达行政处罚决定书等程序存在违法。被告应对其行政行为合法性负有举证责任，即对原告郭某某询问笔录和送达处罚决定程序上符合法律程序规定承担举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条之规定：“人民法院审理行政案件参照规章。”参照《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》：第十九条、第二十条以及《山西省公安机关集中开展“五个一律”专项检查活动实施方案》中规定：“在办案区内开展执法活动，一律要有视频监控并记录。”被告处理郭某某一案中，其办案场所有监控视频，在举证期间内和法院调取时，被告都未提供被告对原告郭某某的询问过程和行政处罚决定送达过程的监控视频，被告应承担举证不能的法律后果。同时被告送达行政处罚决定书时原告郭某某拒绝签收的情况下，没有见证人签名，也没有用拍照、录像等方式记录送达过程。显然，被告的送达程序存在违法。判决撤销被告襄汾县公安局对原告作出的行政处罚决定书。

（三）案件评析

行政机关履行职责应遵循权责一致的原则。行政规章和规范性文件赋予了公安机关在办案场所安装视频监控设备的权力，公安机关就应当承担妥善保管监控信息的义务。在进行行政处罚时，需要监控视频作为证据的，应当提供该证据，若因保管不善等原因未能提供监控视频作为证据，就应承担举证不能的后果。

四、公安机关安装摄像装置进行社会治安监控的行为，尚未纳入到行政诉讼受案范围

为满足城市治安防控和城市管理需要，公安部门启动了“天网”工程，在交通要道、治安卡口、公共聚集场所、宾馆、学校、医院以及治安复杂场所安装视频监控设备。无锡市中级人民法院在史某诉宜兴市新建派出所、宜兴市公安局、宜兴市新建镇人民政府一案中，对安装监控行为的性质作出了认定。

（一）基本案情

2013年8月27日，史某以宜兴市新建派出所、宜兴市公安局、宜兴市新建镇人民政府为被告，向原审法院起诉称：宜兴市新建派出所用安装在其家路口的1台摄像机对其家实施长达4年的非法监控，侵犯了其隐私权，新建派出所滥用职权造成其及家人精神高度紧张和严重伤害，请求判令三被告在2009年9月9日至2013年8月12日下午四点前长期用路口摄像对史某非法监控，行政违法，并向史某书面道歉；诉讼费由被告承担。原审法院认为：有权机关在公共场所安装探头的行为，不属于具体行政行为。原审法院于2013年11月18日裁定：对史某的起诉不予受理。

（二）裁判结果

无锡中院经审查后认为：公安机关通过安装在公共场所的摄像装置进行社会治安监控，不属于具体行政行为，史某以自己及家人受路口摄像非法监控为由提起行政诉讼，不属于行政审判权限范围。原审法院所作不予受理裁定正确，应予维持。裁定驳回上诉，维持原裁定。

（三）案件评析

“天网”工程可以为强化城市综合管理、预防打击犯罪和突发性治安灾害事故提供可靠的影像资料，但若不能规范安装，严格管理，“天网”监控也会对公民隐私产生一定的威胁。目前，对公共场所监控设备的管理，主要以地方性法规、规章为主，尚缺乏全国统一的规范，公安机关安装监控设备亦未纳入到司法审查的范围。为了加强对隐私权的保护，有必要在行政立法和司法的层面，进一步强化对视频监控设备的管理和审查。

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